Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması

1. GİRİŞ 

İnsanların topluluk halinde yaşayan varlıklar olmaları neticesinde bazı toplu ihtiyaçların karşılanması sorunu gündeme gelmiştir. Toplu halde yaşamak müşterek ihtiyaçları oluşturmuştur. Zamanla bu ihtiyaçların kapsamı ve türleri değişmiştir. Gün geçtikçe bu ihtiyaçların karşılanması için daha fazla finansmana ihtiyaç duyulmuştur. Bu tür ihtiyaçları bireyler kendileri finanse edemezler. Bu ihtiyaçlara örnek olarak savunma, güvenlik, sağlık ve eğitimi verebiliriz. Toplumun genelini ilgilendiren bu ihtiyaçların karşılanması için yapılan harcamalara kamu harcamaları denmektedir. 

Bu çalışmada kamu harcamalarının tanımı yapılarak nasıl sınıflandırıldığı incelenecektir. 

2. KAMU HARCAMALARININ TANIMI VE ÖNEMİ 

Yukarıda kısaca değinildiği gibi insanların toplu halde yaşamaları, toplu halde yaşamanın ortaya çıkardığı ihtiyaçların karşılanması ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Kamunun bu tür ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla yapılan harcamalara kamu harcamaları denmektedir. Kamu harcamalarının geniş ve dar tanımları da yapılmaktadır. Dar anlamda bir giderin kamu gideri sayılıp sayılmamasını etkileyen temel unsur gideri yapan kişinin hukuki kişiliğidir. Yani gider kamu tüzel kişileri tarafından yapılırsa kamu gideri, gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından yapılırsa özel gider adını alacaktır. 

Başka bir deyişle konsolide ( genel+katma ) bütçeden yapılan harcamalar hukuki tanım kapsamına girip, dar anlamda kamu giderini oluşturmaktadır. Bu tanımda Devlete aktif bir biçimde düzenleme ve yönlendirme görevi verilmiştir. Bu nedenle; sırtını liberal devlet anlayışına dayayan hukuki tanımın yetersiz kalacağı açıktır. 

Geniş anlamda, devlet ve diğer kamu kuruluşlarının bütçe ödemeleri ile Kamu İktisadi Teşebbüsler (KİT), sosyal sigorta ödemeleri, vergi muaflık ve istisnaları ve özel kişilere yapılan teşvikleri de içerir. 

Kamu harcamalarının ödemesi para şeklinde yapılır ve bu harcamalar yetkili kişilerce yapılır. Her görevlinin harcama yapması söz konusu değildir. Harcama yapabileceklere kanunlarla yetki verilmiştir. Ayrıca harcamanın mevzuatla belirlenmiş süreç dâhilinde gerçekleştirilmesi gerekir .Kamu harcamaları zamanla artma eğilimi gösterirler. Bunlar kamu harcamalarının genel nitelikleridirler. Bu nitelikler zaman içinde istisna gösterebilirler. Örneğin; kamu giderlerinin para şeklinde ödenmesi günümüzde genel kuraldır. Ancak geçmişte, bazı görevlilere aylık yerine konut verilmesi, ayni ödemeler yapılması yanında ücretsiz seyahat olanağı sağlanması gibi ödemlerin yapıldığı görülmektedir. Günümüzde de az da olsa bu tür uygulamalara rastlanmaktadır.

Son yıllarda ülke nüfuslarının artması ve nüfus bileşenindeki gelişmeler; askeri ve teknolojik alandaki ilerlemeler ile devlet anlayışında, özellikle sosyal devlet kavramı bağlamında, meydana gelen değişmelerin de etkisiyle kamu harcamalarının önemi sürekli bir şekilde artmaktadır.

3.KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI

Kamu harcamalarına ilişkin çeşitli sınıflandırmalar vardır. Kamu harcamalarının ekonomik ve toplumsal sonuçlarının belirlenebilmesi, ancak harcamaların ekonomik etkilerine göre sınıflandırılması ile mümkün olabilmektedir . 

3.1. Analitik Sınıflandırma

Türkiye'de 2004 yılından itibaren analitik bütçe sınıflandırılmasına geçilmiştir. Analitik bütçe sınıflandırması dört farklı ayrıma dayanmaktadır: Kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma, finansman tipi sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırmadır.

3.1.1. Fonksiyonel (İşlevsel) Sınıflandırma

Kamu Harcamalarının, kamu hizmetlerinin niteliğine göre ayrımıdır. Fonksiyonel ayrımın amacı, çeşitli devlet faaliyetlerinin maliyetini tespit etmektir . Devletin klasik ve sosyo-ekonomik nitelikteki hizmetleri göz önünde tutulmakta, her bir hizmet grubu için yapılan giderler dikkate alınmaktadır. Aynı hizmet, birden fazla kamu kuruluşu aracılığı ile gerçekleştiriliyor ise; her kuruluşun o hizmet için yaptığı giderler toplanmakta ve böylece her hizmet için toplam gider belirlenmektedir. 

Bir bütün olarak çeşitli kamu hizmetlerinin maliyetlerini görmeye, bu maliyetlerle ilgili olarak karşılaştırmalar yapmaya ve dolayısıyla hizmetlerin daha verimli olmasını sağlamaya fırsat veren bu ayrım, genellikle yarı toplumsal ya da piyasa konusu olabilir nitelikteki hizmetlerin etkinleştirilmesi, maliyet ya da analizlerinin yapılabilmesi bakımından daha fazla yara sağlayabilmektedir.

Fonksiyonel sınıflandırma içinde bulunan kalemleri şu şekilde sıralayabiliriz. 

Toplam Harcamalar

1. Genel kamu hizmetleri 
   
2. Savunma hizmetleri
   
3. Kamu düzeni ve güvenlik hizmetleri 
   
4. Ekonomik isler ve hizmetler 
   
5. Çevre koruma hizmetleri 
   
6. İskân ve toplum refahı hizmetleri 
   
7. Sağlık hizmetleri 
   
8. Dinlenme, kültür ve din hizmetleri 
   
9. Eğitim hizmetleri 
   
10. Sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetleri 
    

En genel anlamda ekonomik tasnif, kamu harcamalarının ekonomik etkilerine göre ayrıma tabi tutulmasıdır. Farklı ekonomik sınıflandırmalara olmakla birlikte genel kabul gören ekonomik sınıflandırma; reel harcamalar, transfer harcamaları, cari harcamalar ve yatırım harcamaları kalemlerinden oluşmaktadır. 

3.1.2.1. Reel Harcamalar

Devlet bu harcamalar kanalıyla, üretim faaliyeti için gerekli olan üretim faktörlerini kullanır. Emek, toprak ve sermaye gibi temel üretim faktörlerini kullanarak bu faktörlerin gelir elde etmelerine yol açtığı için Reel harcamalara, üretim faktörü kullanan harcamalar ve gelir yaratıcı harcamalar da denir. Bu niteliği ile gerçek bir üretim faktörü kullanmayan, dolayısıyla gelir yaratıcı bir rolü olmayan transfer harcamalarından farklıdır ve bir anlamda transfer harcamalarının tam karşıtı niteliğindedir. Reel harcamaların üretim faktörü kullanımı, temelde iki şekilde ortaya çıkabilir:

1) Yukarıda da değinildiği gibi, devlet üretim faktörünü doğrudan satın alabilir; memur ve işçi istihdamı, taşınmaz satın alınması veya sermaye kullanımı ve kiralaması, üretim faktörü kullanımının en temel şeklidir.

2) Devlet, piyasadan mal ve hizmet satın alarak, bu mal ve hizmetlerin içinde ve dolaylı şekilde üretim faktörü kullanabilir ve onlara sahip olabilir. Doğrudan üretim faktörü kullanımı halinde, piyasa sektörünün söz konusu faktörleri kullanması olanağı artık yoktur; çünkü aynı üretim faktörünün hem kamu, hem de piyasa sektöründe aynı anda kullanımı mümkün değildir. Dolaylı üretim faktörü kullanımı halinde ise, söz konusu üretim faktörlerini piyasa sektörü kullanarak, onları mal ve hizmetlere dönüştürmektedir.

3.1.2.2. Transfer Harcamaları

Transfer harcamaları mahiyeti itibariyle karşılıksız ve GSMH üzerinde dolaylı etkileri olan harcamalardır. Bu tür harcamalar, ülkedeki gelirin yeniden dağılımı safhasında devletin uygulamaya koyduğu önemli bir olgudur.

Transfer harcamalarının ne olduğu ile ilgili kesin bir tanımlamanın yapılmamış olması nedeniyle, bu harcamaların kapsamı zamanla değiştirilmiştir. Bazı yeni harcama türleri transfer harcaması kabul edilirken bazıları ise kapsam dışına çıkarılabilmektedir.

Transfer harcamalarının en karakteristik özelliği, karşılığında devlete mal ve hizmet ya da üretim faktörü verme zorunluluğunun bulunmamasıdır. Devlet borçlarının faizleri, gazilere ve malullere ödenen maaşlar, sosyal yardımlar, sosyal sigorta yardımları, iktisadi gayeli mali yardımlar, sübvansiyonlar transfer harcamalarına örnek olarak gösterilebilir.

Transfer harcamaları kişilere, ailelere ve bazı gruplara yapılan, kazanç amacı bulunmayan harcamalardır. Transfer harcamalarının bu özelliği literatürde hediye kavramı ile açıklanmaya çalışılmıştır. Transfer harcamaları özde satın alma gücünün tek taraflı ve karşılıksız olarak el değiştirmesinden başka bir şey değildir.

Transfer harcamalarının türleri, genel olarak dört grupta ele alınıp değerlendirilebilir.

1) Merkezi İdarenin Mahalli İdarelere Yaptığı Mali Yardımlar: Kamu hizmetlerini gerçekleştirebilmek için mahalli idarelerin yetersiz kalması durumunda idarenin mahalli idarelere parasal yönden destek sağlamasıdır. Genel bütçeden yapılan bu yardımlar, mahalli idareler tarafından mal ve hizmet alımında kullanılmış olsa bile, merkezi idareye herhangi bir karşılık sağlamadıkları için transfer harcaması olarak kabul edilebilir.

2) Devlet Borçlarının Faiz Ödemeleri: Devlet çeşitli nedenlerle, siyasi sınırlardaki kişi ve kişilere ayrıca siyasi sınırlar dışındaki ülke ve uluslar arası kuruşlara başvurmak suretiyle borçlanabilir ve alacaklılara vade süresince faiz öder. Bu faiz ödemeleri karşılığında herhangi bir mal ve hizmet alımı yapılmadığı için faiz ödemeleri de transfer harcaması olarak kabul edilir. 

3) Sosyal Amaçlı Transfer Harcamaları: Gelir dağılımında adaleti sağlamak amaçlı olan bu harcamalar emekli aylıkları, dul ve yetim aylıkları, muhtaç öğrencilere verilen burslar vb. giderler en tipik örnekleridir. Sosyal amaçlı yapılan bu ödemelerde transfer harcaması olarak kabul edilir.

4) İktisadi ve Mali Amaçlı Transfer Harcamaları: Bunlar genel olarak, ekonomik ve mali politika uygulamaları gereğince devlet tarafından yapılan giderlerdir. Çeşitli nedenlerle bir verginin alınmaması veya indirilerek alınması şeklinde olabilir. 

Transfer harcamaları kendi içerisinde de değişik biçimlerde sınıflandırmalara tabi tutulabilir.

• Dolaylı ve Dolaysız Transferler: Bu tür bir ayırım, transfer harcamalarının bazılarının bireylerin veya sosyal grupların satın alma güçlerini doğrudan, bazılarının ise dolaylı bir biçimde arttırmaları nedeniyle yapılmaktadır.
  
• Gelir ve Sermaye Transferleri: Gelir transferleri, satın alma gücünün, diğer bir deyişle gelirin toplumun bir sosyal grubundan diğerine aktarılmasına neden olan harcamalardır. Savaşlar sonunda, savaşı kaybeden devletlerin kazananlara ödemek zorunda kaldıkları savaş tazminatları ya da dış borçların faizleri gibi kaynakların ulusal sınırlar dışına aktarılması sonucunu yaratan harcamalar ise sermaye transferleri olarak kabul edilir. O halde, bunlar dışındaki transfer harcamaları, gelir transferleri olmaktadır.
  
• Üretken ve Üretken Olmayan Transferler: Bu ayırıma göre iktisadi ve mali amaçlı transfer harcamaları üretken, sosyal amaçlı transfer harcamaları ile devlet borçlarının faiz ödemeleri ise üretken olmayan transferler arasında düşünülebilir. 

3.1.2.3. Yatırım Harcamaları

Yatırım harcamaları, üretimi artıran, üretkenliği olumlu yönde etkileyen, kaynakların daha iyi kullanılmalarını sağlayan, üretim faktörlerinin verimliliğini çoğaltan, çoğu dayanıklı mal niteliğinde ve faydası birden fazla yıla yaygın mallara yapılan harcamalardır.

Yatırım harcamaları faydası uzun dönemli harcamalardır. Yollar, yapılar, barajlar, tesisler, büyük onarımlar, kamulaştırma giderleri vb. bu kapsamda değerlendirilmektedir.

Enflasyona karşı bir harcama politikası izlendiğinde, kamu harcamaları kısılırken, en çok etkilenen yatırım harcamaları olmaktadır. çünkü aynı dönem bütçesinde bile yatırım harcamalarında kısıntı yapmak olurlu olmaktadır. Aynı zamanda yatırım harcamalarının talebi azaltıcı etkisi kısa dönemde, üretimi arttırıcı etkisi ise uzun dönemde görülmektedir. Bu nedenle yatırım harcamalarında yapılacak indirim fazla dirençle karşılaşmamaktadır.

3.1.2.4. Cari Harcamalar
Cari harcamalar hizmetler ile bir yıl içinde kullanılıp bitecek dayanıksız mallara yapılan harcamalardır. Cari harcamalarının faydası yapıldığı dönemde yok olur. Kamu kuruluşlarının tüketim için yaptıkları harcamalar bu gruba girer. Büyük bir bölümü personele yöneliktir. Eğitim ve sağlık harcamaları da insan üzerinde gelecek dönemlerde cari kalıcı etkileri olduğu için, kamu muhasebesinde cari harcama kapsamına girer.(24)Hükümetler cari harcamalar üzerindeki güçleriyle seçim dönemlerinde rahatlıkla seçmenlerin tercihleri üzerinde etkili olabilirler. Devlet memuru maaşlarının oranlarının arttırılması buna bir örnektir. Ayrıca kamu kesiminde istihdam edilen işçilere prim verilmesi de buna benzer bir politik yaklaşımdır.

Bütçe sistemimizde cari harcamalar, personel ve diğer cari harcama kalemlerinden oluşmaktadır. Personel giderleri kapsamında; aylıklar, sözleşmeli personel giderleri, işçi ücretleri, sosyal yardımlar, ek çalışma karşılıkları, tazminatlar ve ödüller, ödenekler, tedavi yardımı ve cenaze giderleri ile diğer personel giderleri yer almaktadır.